耕地保护，是关系国家粮食安全、生态安全和社会稳定的大事。泰州市海陵区为进一步加强耕地保护，提升耕地质量，于 2025 年 1 月 20 日发布《海陵区补充耕地指标管理办法》（以下简称《办法》），为全区耕地保护工作提供了有力的制度保障。

一、政策出台背景

近年来，随着经济的快速发展，海陵区面临着耕地保护与经济建设的双重压力。一方面，城市化进程加速，建设用地需求不断增加，耕地保护形势严峻；另一方面，落实国家耕地保护政策，确保粮食安全，成为地方政府的重要责任。在此背景下，海陵区积极响应国家号召，依据《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《国务院办公厅关于防止耕地 “非粮化” 稳定粮食生产的意见》等文件精神，结合自身实际情况，制定了《办法》，旨在进一步加强耕地保护，挖掘耕地后备资源潜力，强化耕地数量、质量、生态 “三位一体” 保护。

二、核心内容解读

（一）明确补充耕地内涵与指标范围

《办法》中明确指出，补充耕地是通过生物、工程等措施，将符合条件的非耕地开发、复垦、整理为耕地，能产生城乡建设用地增减挂钩或耕地占补平衡指标的土地整治类项目。指标不仅包含区内自行实施土地整治产生的补充耕地指标，还涵盖从区外易地调剂而来的指标，如市内购买、省级交易平台竞得以及跨省扶贫等途径获取的指标。

（二）多部门协同，共担职责

耕地保护工作涉及多个部门，《办法》清晰界定了各部门职责。区政府发挥统一领导作用，统筹规划全区土地整理工作。区财政部门全面负责补充耕地指标相关资金的上争、拨付、监管与台账管理，同时承担着各镇街补充耕地指标调入资金的筹集拨付以及相关资金台账管理工作，还负责收取《项目征地预缴款通知书》中确定的补充耕地指标调出资金，并拨付耕地补充的补偿费用。区农业农村部门在新增耕地质量评定、土壤污染状况调查以及新增耕地培肥指导方面发挥重要作用。区生态环境部门则重点监管土地整治项目涉及生态管控区的情况。区水利部门对土地整治项目中涉及河流水系的项目进行立项前审查与项目实施监管。区效能部门负责督查土地整治项目的实施进度。区审计部门严格审计补充耕地指标资金的使用情况。自然资源和规划部门承担着土地整治项目的选址论证、可行性评估、立项、验收、年度国土变更调查等多项关键工作，同时负责补充耕地指标的系统备案、核算与台账管理等。各镇街作为土地整治工作的实施主体，需要负责项目从选址到后期管护的一系列具体工作。各部门协同合作，形成了耕地保护工作的强大合力。

（三）规范项目实施流程

1.前期准备严谨有序：各镇街作为实施主体，在推进土地整治项目时，若地块涉及附着物或土地流转（租赁），必须妥善处理好相关补偿和合同解除事宜。只有在流转（租赁）合同解除、附着物补偿到位的前提下，才能申报立项，严禁违背农民意愿强行推进项目，以确保项目实施过程平稳有序，避免信访、矛盾和纠纷的产生。

2.项目实施严守要求：土地整治项目必须严格符合相关规划和生态环境要求。复垦工程要遵循工程招投标管理制度。项目实施前，需对拟复垦地块进行土壤污染状况调查，不达标的地块不得申报立项；使用客土的，要明确客土要求和标准，并对客土质量进行检测，确保客土来源可追溯且无污染。工程竣工后，还要对客土质量进行抽检，检测不合格的，不能申请竣工验收。

3.后期管护持续有力：项目验收合格后，各镇街要切实履行监管主体责任，加强项目后期日常监管。鼓励村集体积极耕种，对于验收时为水田的地块，应在当季种植水生作物。同时，严格落实不少于五年的后期管护工作，确保新增耕地数量不减少、质量不降低、地类不变更。复垦地块原则上不得用于非农建设，若确需占用，需按规定办理相关用地手续，未经批准，任何单位和个人不得擅自改变耕地用途。一旦出现非法占用、擅自改变地类和用途、弃种抛荒等现象，自然资源和规划部门将督促各镇街及时整改。若经督促仍未按时整改到位，自然资源和规划部门将联合财政部门追缴已拨付资金、扣减相应耕地指标，并停止该镇街相关涉土资金的拨付，同时由自然资源和规划部门、农业农村部门对违法行为人进行查处。若因后期管护不到位导致新增耕地指标被冻结，解冻工作所产生的费用由各镇街自行承担。

（四）完善指标调入调出机制

1.指标调入规范合理：区政府负责统一调入区内自行补充耕地指标和购买区外易地调剂指标，并设立补充耕地指标 “储备库”；财政部门建立区内补充耕地指标 “资金池”。自然资源和规划部门与财政部门共同负责 “储备库” 的指标调入及日常动态管理与台账登记。对于各镇街自行补充耕地指标的调入，明确了价格标准：占补平衡水田指标 35 万元 / 亩、旱地及其他地类指标为 6 万元 / 亩；建设用地增减挂钩指标为 55 万元 / 亩、旱地及其它地类指标为 15 万元 / 亩。区内自行实施的占补平衡和增减挂钩土地整治项目，补充耕地指标调入资金分三期拨付，按照项目立项、初验通过、正式验收备案等不同阶段的进度进行拨付，确保资金使用合理、高效。

2.指标调出市场化运作：补充耕地指标实行市场化运作，区属指标优先保障区内项目使用。指标调出价格根据地块开发用途有所区分：经营性商业或城镇住宅用地使用占补平衡指标，调出价格为 80 万元 / 亩，使用增减挂钩指标，调出价格为 95 万元 / 亩；工业或其他用地使用占补平衡指标，调出价格为 35 万元 / 亩，使用增减挂钩指标，调出价格为 55 万元 / 亩。为支持乡村振兴，村集体经济组织因村公共设施和公益事业建设需要（不含宅基地），经区主要领导同意后，使用占补平衡或增减挂钩指标，统一调出价格为 10 万元 / 亩，由财政部门负责收缴。自然资源和规划部门与区财政部门共同负责 “储备库” 的指标调出及日常动态管理与台账登记。区内项目使用 “储备库” 指标时，自然资源和规划部门负责确认调出指标面积，并出具《项目征地预缴款通知书》，任何单位和个人不得缓缴、减免调出资金，收缴的调出资金纳入 “资金池” 统一管理。

（五）多渠道保障资金来源

财政部门建立补充耕地指标储备 “资金池”，其资金来源主要包括补充耕地指标调出费用、征地统筹资金以及各类补助资金。补充耕地指标调出费用由各项目用地报批主体缴纳；征地统筹资金方面，项目办理农转用时，涉及非耕地（其他农用地、建设用地和未利用地），按 5 万元 / 亩收取统筹资金（区属非营利性的公共基础设施和公益事业项目除外），作为指标收储专项资金；各类补助资金则需要区财政部门、自然资源和规划部门积极上争省返还的新增建设有偿使用费和农业重点发展资金等，且上争资金优先用于占补平衡和增减挂钩项目。当补充耕地指标不足或储备 “资金池” 不足时，项目用地单位需提前与自然资源和规划部门、区财政部门沟通，统筹整合资金，确保全区项目能及时使用指标。纳入预算管理后，补充耕地指标调入资金由财政统筹安排，重点保障各镇街年度补充耕地指标调入资金及时足额拨付。

（六）其他关键规定

1.耕地补充补偿明确：对于耕地补充项目，在通过年度变更调查确认变更为耕地后，区财政部门会按照坑塘水面 10 万元 / 亩、林地园地 6 万元 / 亩、其他地类 3 万元 / 亩的标准，给予属地村（社区）补偿。

2.增减挂钩项目特殊补贴：各镇街实施的增减挂钩复垦项目，若确需涉及村民集中安置，镇街经专题请示区政府同意后，财政部门会再补贴拨付 20 万元 / 亩补充耕地指标调入资金。

3.特殊区域指标管理：市农业开发区（红旗街道）自行补充耕地指标参照本办法，由市农业开发区（红旗街道）自行统筹管理使用。

4.新旧政策衔接：本办法实施之前已形成的补充耕地指标仍由区财政部门统筹管理。同时，对办法中涉及的 “调入资金”“调出资金”“耕地补充” 等关键用语的含义进行了明确界定。

三、政策实施意义

《办法》的实施，将进一步强化海陵区耕地保护工作，推动土地资源的合理利用和优化配置。通过明确各部门职责、规范项目实施流程、完善指标管理机制以及多渠道保障资金来源，有助于提高耕地保护工作的效率和质量，增强耕地后备资源潜力，为海陵区经济社会的可持续发展提供坚实的土地资源保障。同时，这也体现了海陵区积极落实国家耕地保护政策，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线的决心和行动力。